2022年度西湖管理区专项债项目支出评价报告

为加强财政支出绩效管理，提高财政资金使用效益，根据《湖南省财政厅关于印发<湖南省预算支出绩效评价管理办法>的通知》（湘财绩〔2020〕7号）等文件精神，受常德市西湖管理区财政局委托，恒信弘正会计师事务所对常德市西湖工业集中区标准化厂房及配套基础设施建设项目专项债券资金进行了绩效评价，现将评价情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目概况

1. 项目背景

为落实湖南省“三高四新”发展战略，提高西湖管理区工业集中区标准化厂房和配套基础设施建设水平，壮大招商引资承接能力，发挥产业园的集聚效益，促进区域经济发展。西湖管理区拟实施西湖工业集中区标准化厂房及配套基础设施建设项目，项目实施单位为湖南丰润农业发展有限责任公司（区属国有企业，以下简称丰润公司）。

根据项目融资方案，丰润公司申请专项债做为项目主要资金来源，专项债券由湖南省人民政府统一发行后转贷常德市人民政府。项目涉及的专项债券两笔，其中2022年湖南省园区建设专项债券（五期）-2022年湖南省政府专项债券（二十二期）项目发行额度1700万元，发行时间2022年3月10日，债券期限15年，票面利率3.29%，每半年支付一次利息，到期一次还本； 2022年湖南省园区建设专项债券（二十四期）-2022年湖南省政府专项债券（一百二十一期）项目发行额度2000万元，发行时间2022年6月29日，债券期限15年，票面利率3.21%，每半年支付一次利息，到期一次还本。

2. 项目主要内容及实施情况

项目建设地点位于西湖管理区工业集中区内，项目总占地面积58788平方米，总建筑面积48075.19平方米，建设内容包括标准化厂房、综合服务楼、宿舍楼、设备用房、园区道路、供配电、给排水、绿化及消防等配套设施建设。项目按照远期规模进行整体规划，采用分期建设。

一期为常德市西湖管理区中小微企业孵化园项目，建设内容包括1栋综合服务楼、1栋标准化厂房、1栋设备用房及相关配套设施。其中综合服务楼建筑面积911.48平方米，为三层框架结构建筑；1#标准化厂房建筑面积4218.88平方米，为三层框架结构建筑；设备用房建筑面积125.12平方米，为单层框剪结构建筑。一期项目于2020年4月开工建设，2021年完工。

二期建设内容为1栋标准厂房建设，2#标准化厂房建筑面积4223.41平方米，为三层框架结构建筑。二期项目于2022年3月开工建设，2023年9月竣工验收。

三期建设内容为1栋标准厂房建设，3#标准化厂房建筑面积2354.15平方米，为单层钢结构建筑。三期项目于2022年9月开工建设，2023年4月竣工验收。

四期建设内容为1栋公租房建设，公租房建筑面积2779.09平方米，为五层框架结构建筑。四期项目于2023年1月开工建设，截至2023年10月底已完成主体建设，正在进行室内装饰工程。

五期建设内容为1栋光伏支架生产厂房和1栋辅助用房，其中光伏支架生产厂房建筑面积6044.08平方米，为单层钢结构建筑；辅助用房建筑面积1120.6平方米，为三层框架结构建筑。截至2023年10月五期项目已完成招标工作，正在进行施工图审查及施工前准备。

六期项目建设内容为5栋标准化厂房、1栋办公用房和1栋门卫用房。其中1#厂房建筑面积4662.1平方米、2#厂房建筑面积1851.28平方米、3#厂房建筑面积4761.16平方米、4#厂房建筑面积4662.1平方米、5#厂房建筑面积4662.1平方米；办公用房建筑面积2783.6平方米；门卫用房建筑面积49.2平方米。截至2023年10月正在办理前期审批手续，暂未建设。

3. 资金投入和使用情况

根据项目融资平衡方案，项目估算总投资20,000万元，资金来源为专项债券资金14,000万元、地方财政资金6,000万元。截至2023年10月底，专项债券资金到位3700万元。累计支付使用1,371.87万元，其中工程费用支出1,256.55万元、工程前期费用支出115.32万元。

（二）资金与项目管理情况。

1. 债券资金组织管理机构

区财政局负责政府专项债券发行准备、资金拨付及使用监管，丰润公司是专项债券项目申报、资金使用、项目绩效和债务偿还的直接责任主体，主管部门西湖管理区管理委员会对专项债的需求申报、资金使用、还本付息等全生命周期进行监管。

2. 债券资金和项目管理制度建设

丰润公司依据《西湖管委会关于印发湖南丰润农业发展有限责任公司国有资产监督管理暂行办法的通知》（西管办发〔2019〕3号）管理项目资金，并制定了《标准化厂房专项资金管理办法》。项目建设方面执行《西湖管理区政府性投资项目管理办法》（西管发〔2023〕1号），对工程建设各流程环节进行了明确规定。

3. 债券资金拨付及时性

根据丰润公司申请和专项债资金到位情况，区财政分别于2022年3月和7月向丰润公司拨付专项债券资金1,700万元和2,000万元。资金拨付及时。

4. 投向结构合理性

经现场核查，专项债券资金全部用于工业集中区标准化厂房及配套基础设施建设项目，未发现挤占挪用情况。

（三）项目绩效目标

1. 绩效总目标

完善西湖管理区工业集中区标准化厂房和配套基础设施水平，壮大招商引资承接能力，发挥产业园的集聚效益，促进区域经济发展。

2. 项目具体绩效目标

（1）数量指标

根据项目融资平衡方案，计划新建标准化厂房44259.50平方米、新建综合服务楼911.48平方米、新建宿舍楼2779.09平方米、新建设备用房125.12平方米。

（2）质量指标

工程质量验收合格率100%；施工过程安全事故“零”发生。

（3）时效指标

各工程项目严格按照合同约定工期按期完工，项目按期完工率100%。

（4）成本指标

项目成本节约率≥0，成本支出规范合理率100%。

（5）效益指标

①项目运营收益。根据融资平衡方案，债券存续期内项目实现运营收入32763.6万元。

②完善园区基础设施，增强招商引资优势。

③丰富优化产业结构，促进地区经济发展。

④满意度。社会公众满意度90%以上。

二、绩效评价工作情况

我们接到区财政局委托后，成立了绩效评价小组，结合项目实际情况制定了绩效评价方案，于2023年10月30日至11月20日进行了现场评价。执行的主要工作步骤为：听取项目情况介绍；收集查阅相关资料；审核项目资金收支情况；现场查看了标准化厂房及配套基础设施建设情况；通过现场询问、微信调查等方式，对156位社会公众进行了问卷调查；与区财政局、丰润公司沟通交流后，综合分析形成本项目绩效评价报告。根据项目特性，将项目存在重大质量缺陷和重大违纪违规行为列为项目否决性指标。因项目尚处于建设期，产出和效益目前暂未完全体现，设置评价指标权重时，更侧重于决策和过程指标。

三、综合评价情况及评价结论

    经综合评价，该项目得分80分，评价等级为“良”，得（扣）分明细如下：

（一）项目决策总分20分，实得18分，扣2分，扣分明细：

1. 决策程序不到位，未进行事前绩效评估，扣1分。

2. 项目单位绩效责任未明确，绩效目标由区财政局申报，扣1分。

（二）项目过程总分30分，实得23分，扣7分，扣分明细：

1. 预算执行率37.08%，扣2分。

2. 审批程序不到位，扣1分。

3. 债务主体不明确，扣1分。

4. 管理制度不健全，扣1分。

5. 擅自开工建设，扣1分。

6. 资产权属未及时登记，扣1分。

（三）项目产出情况总分30分，实得23分，扣7分，扣分明细：

1. 标准化厂房计划建设面积完成率24.39%，扣4分。

2. 2#、3#厂房完工不及时，扣3分。

（四）项目效益情况总分20分，实得16分，扣4分，扣分明细：

项目预期收益目标难以实现，扣4分。

四、绩效评价指标分析

（一）项目决策情况

    1．项目立项

项目根据《关于西湖工业集中区标准化厂房及配套基础设施建设项目可行性研究报告的批复》（西发改投〔2021〕30号）批复立项，属于有一定收益的公益性项目，符合湖南省园区建设专项债券投资方向，不属于专项债券项目负面清单范围。项目申请发行政府专项债时已按要求编制了融资平衡方案、财务评价报告书、法律意见书，项目运营收益对债券本息覆盖倍数1.35倍，能合理保障偿还融资本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。项目立项依据充分，但存在个别程序不规范的情况。

2. 绩效目标

项目按预算绩效管理要求申报了绩效目标，目标合理，指标明确。但存在绩效目标申报主体不规范，绩效责任不明确的情况。

3. 资金投入

项目计划投资总额20,000万元，资金预算根据融资平衡方案和概算总额批复下达，计划投资额与项目任务匹配。

（二）项目过程情况

1. 资金管理情况

（1）资金到位率

项目资金根据项目实施进度和需求逐步到位，截至2023年10月已到位专项债券资金3,700万元。资金到位率100%。

（2）预算执行率

截至2023年10月专项债券资金累计使用1,371.87万元，专项债预算执行率37.08%。

（3）资金使用合规性

丰润公司根据《湖南丰润农业发展有限责任公司国有资产监督管理暂行办法的通知》（西管办发〔2019〕3号）和《标准化厂房专项资金管理办法》进行资金管理，按项目进行专账核算。各项支出由公司工程部申请、业务及财务分管领导审核、董事长审批，单笔100万元以上支出需报经区财政局审批，300万元以上支出先由区财政局审核后报经区管委会分管财政领导审批。项目资金使用范围符合融资平衡方案和立项批复文件中列明的建设范围和用途，无截留、挤占、挪用等情况。但存在个别支出审批程序不到位的情况。

（4）还本付息情况

区财政局按要求编报了专项债还本付息计划，代付了债券利息60.07万元。

2. 项目实施情况

（1）管理制度建设

项目依据《西湖管委会关于印发湖南丰润农业发展有限责任公司国有资产监督管理暂行办法的通知》（西管办发〔2019〕3号）、《西湖管理区政府性投资项目管理办法》（西管发〔2023〕1号）进行管理，建立了《标准化厂房专项资金管理办法》。但项目资产管理和运营管理方面的制度尚未建立。

（2）项目质量控制

项目执行项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制、安全生产责任制、工程质量终身负责制，质量管控措施有效落实。但存在施工报建手续不规范的情况。

（3）招标及政府采购管理

项目各项经济业务达到限额标准以上的均落实了招投投标管理要求，业务合同签订规范。

（4）资产管理

项目孵化器综合服务楼、设备用房、工业集中区1#至3#标准化厂房已竣工验收并投入使用，但截至2023年10月底均未办理不动产产权登记，资产权属未明确。

3. 风险控制

（1）信息公开

债券信息已在“中国地方政府债券信息公开平台”“湖南省地方政府债务信息公开专栏”“常德市财政局地方政府债务信息公开专栏”按要求公开。

（2）风控效果

项目未发生过重大债务违约事件、重大安全事故、重大违法违规事件、因债务引起的重大群体性事件等情况。

（3）风险控制

区财政局根据《西湖管理区打好防范化解风险阻击仗工作方案》建立了债务风险常态化监测预警机制，要求提前3个月分析研判项目本息资金来源，按月对项目进度和丰润公司债务情况进行监测，强化风险预警。债务风险应对预案参照执行《常德市政府性债务风险应对预案》（常政办发〔2018〕19号），针对项目建设过程中可能存在的社会稳定风险、工程建设风险等制定了相关应对措施。

（三）项目产出情况

1. 数量指标

截至2023年10月底，经现场核查比对设计图纸、预算清单和测绘数据等资料，项目已建设3栋标准化厂房10796.44平方米，1栋综合服务楼911.48平方米，1栋宿舍楼2779.09平方米，1栋设备用房125.12平方米。标准化厂房计划目标完成率仅24.39%，目标未完成。

2. 质量指标

根据项目竣工验收结论及现场核查等情况，工程质量验收合格率100%，施工期间未发生安全责任事故。目标完成。

3. 时效指标

2#标准化厂房合同约定工期120天，应于2022年7月完工，实际于2023年9月完工验收，延期14个月；3#标准化厂房合同约定工期120天，应于2022年10月完工，实际于2023年4月完工验收，延期6个月。

4. 成本指标

项目尚未整体建设完成，结算评审正在办理，评价过程中未发现确定性的总成本增加情况。目标完成。

（四）项目效益情况

1. 项目运营收益。根据融资平衡方案，项目专项债存续期内将产生标准化厂房租赁、厂房出售、综合服务用房租赁等各项收入32763.6万元。经现场评价了解，现阶段标准化厂房计划建设面积完成率低，实际执行的标准化厂房租赁价格仅为预期价格的22.22%，原计划对外出租的综合服务楼部分面积转为丰润公司自用，项目实际运营情况与融资平衡方案存在较大差距，预期收益目标难以完成。

2. 完善园区基础设施，增强招商引资优势。根据项目总体规划，以打造工业集中区为目标，未来将建成44259.50平方米的标准化厂房，并为入驻企业配套建设了办公、住宿等相关配套用房。本项目的投入建设，进一步完善了管理区工业基础设施，提升了园区承接企业的承载力，加大“招大引强”优势，为管理区承建发达地区产业转移，吸引企业项目落户提供了有力的硬件支持。目标完成。

3. 丰富优化产业结构，促进地区经济发展。截至2023年10月底，项目已与常德鑫达源工艺制品厂、湖南湖西食品科技有限公司签订了标准化厂房租赁协议，与湖南洞庭芯科技有限责任公司、湖南健桥医药有限公司、铭瑞光伏支架生产项目达成合作意向。本项目的投入建设，为管理区引进了医药生产、食品加工、新型材料制作等领域企业，在优化完善管理区产业结构，催生大项目、培植大税源，推动地区经济发展方面产生了积极的促进作用。目标完成。

4. 满意度。根据问卷调查结果，社会公众满意度90.38%。目标完成。

五、主要经验及做法、存在的问题及原因分析

（一）主要经验及做法

丰润公司明确了施工现场负责人，建设期间坚持定期安全检查，对易出现质量事故的施工部位要求专人把守，做好监控管理，发现安全隐患及时通知监理单位和施工单位按期整改，有效杜绝了施工期间安全事故。

（二）存在的问题及原因分析

1. 前期程序不到位

（1）决策程序不到位

项目申请立项时未开展事前绩效评估工作，未落实《湖南省政府债务项目绩效管理暂行办法》（湘财绩〔2020〕12号）第九条“对拟申报政府债券需求的项目应当开展事前绩效评估，评估结果作为项目立项的必要条件。事前绩效评估未通过的项目，不予立项”的要求。

（2）绩效责任不明确

项目绩效目标由区财政局申报，项目单位绩效责任未明确，不符合《湖南省政府债务项目绩效管理暂行办法》（湘财绩〔2020〕12号）第八条“项目单位是政府债务项目申报、资金使用、项目绩效和债务偿还的直接责任主体……包括编制报送项目绩效目标，开展项目的绩效运行监控、绩效自评、评价结果运用等工作”的规定。

原因分析：项目单位对政府债务项目绩效管理等政策要求不熟悉，区财政局未压实项目单位绩效责任。

2. 过程管理不规范

（1）债务主体不明确

区财政局未就该项目专项债券资金与丰润公司签订转贷协议或资金使用协议，未明确专项债券资金的还本付息责任主体，截至现场评价日，项目债券利息均由区财政局直接支付，不符合《湖南省政府债务项目绩效管理暂行办法》（湘财绩〔2020〕12号）第八条的规定。

（2）审批程序不到位

2022年5月支付2#标准厂房工程款600万元，未经区管委会分管财政领导审批。2022年8月支付3#标准厂房工程款164.25万元，该笔支出丰润公司分管财务领导、区财政局及区管委会分管财政领导未审签。未严格落实《西湖管委会关于印发湖南丰润农业发展有限责任公司国有资产监督管理暂行办法的通知》（西管办发〔2019〕3号）第四十二条规定的审批程序。

（3）管理制度不健全

丰润公司未建立资产管理和运营管理制度，未明确权属登记、资产维护、招租方式、定价策略等相关管控内容。

（4）擅自开工建设

2#标准化厂房2022年3月在未办理施工许可的情况下擅自开工建设，违反了《中华人民共和国建筑法》第七条“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证”的规定。

（5）资产权属未明确

项目孵化器综合服务楼、设备用房、工业集中区1-3#标准化厂房已竣工验收并投入使用，但截至2023年10月底均未办理不动产产权登记。

原因分析：相关政策和管理要求不熟悉，落实执行存在偏差，内部监管审核不严格。

3. 项目产出效益不佳

（1）标准化厂房建设进度不理想

根据项目融资平衡方案，项目建设期为2022年至2023年，但截止2023年10月仅建设了标准化厂房10796.44平方米，标准化厂房建设计划完成率仅24.39%。

（2）建设项目工期不达标

2#标准化厂房于2023年9月完工验收，相较合同约定工期延期完工14个月；3#标准化厂房于2023年4月完工验收，相较合同约定工期延期完工6个月。

（3）预期收益难以实现

根据西湖管理区区委会会议（2021年第4号）研究决定，标准化厂房按一层7元/平方米/月、二层6元/平方米/月、三层5元/平方米/月的价格出租，实际出租价格较融资平衡方案中的27元/平方米/月预测单价差距较大，将对项目未来收益产生重大影响，难以完成预期收益目标。

产生以上问题的原因：一是受整体经济环境影响，管理区财力紧张，难以按期保障项目投入。二是丰润公司对项目工期调度力度不够，新冠肺炎疫情对项目工期造成不利影响。三是为支持园区招商引资，前5个年度给予一定的优惠政策，吸引企业入驻。

六、有关建议

（一）规范前期程序

1. 完善决策程序。项目单位应认真履职，严格按照《湖南省政府专项债券管理暂行办法》和《湖南省政府债务项目绩效管理暂行办法》要求，做好专项债的立项、申报、发行等各阶段准备工作，将事前绩效评估和绩效目标申报作为项目立项和申请融资的必要条件。

2. 强化绩效责任。项目单位应加强预算绩效管理业务学习，提高单位绩效意识，落实单位绩效责任。严格落实《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）政策要求，申请专项债券项目资金需求时要同步设定绩效目标。区财政局应明确强化项目单位绩效责任，要将绩效目标设置作为安排专项债券资金的前置条件，加强绩效目标审核，将审核后的绩效目标与专项债券资金同步批复下达。

（二）严格过程管理

1. 明确债务主体。根据《湖南省政府债务项目绩效管理暂行办法》（湘财绩〔2020〕12号），项目单位应为专项债券资金的还本付息责任主体。区财政局应通过签订资金使用协议等方式，进一步明确丰润公司债务主体责任。

2. 严格审批程序。各项支出应严格执行审核审批程序，保证各项支出合理合规。前述审批程序不到位的业务应限期补充完善。

3. 健全管理制度。丰润公司应根据项目特点和国有资产管控要求，建立健全资产管理和运营管理制度，明确资产权属、资产管护、资产安全的具体措施，加强资产招租、定价等运营管理的制度管控。

4. 规范建设管理。及时、规范履行建设项目报建审批程序，禁止违法建设、先建设后报批等情况，确保施工建设程序合法合规。

5. 明确资产权属。丰润公司应根据国有资产管理要求和规定程序尽快完成项目竣工验收资产权属登记工作。

（三）提高项目产出效益

一是合理调整实施项目。结合管理区实际情况，综合考虑地方财力保障力度和市场需求，在合法合规前提下调整实施内容和计划周期，按规定程序向省财政厅申请，并履行专项债券调整公开披露程序。二是推进项目建设。积极筹措资金，强化项目单位监管，科学拟定项目工期，施工过程中加强进度核查，定期将施工进度与计划工期对比，确保项目按期完成。三是保证项目收益。以项目融资平衡方案为目标，进一步加大招商引资力度，积极对接意向企业，租赁价格应逐步实现与市场接轨，提高项目产出效益，保障专项债券还本付息来源，防范地方政府债务风险。

恒信弘正会计师事务所有限责任公司

常 德 分 所

2023年11月30日